JCPOA und EU-Abwehrverordnung
29.10.2018

Banken sitzen zwischen zwei Stühlen 

Am 7. August 2018 ist eine Aktualisierung der sogenannten EU-Abwehrverordnung1 in Kraft getreten. Sie untersagt die Einhaltung der vom US-Präsidenten bereits wieder eingesetzten oder in Kürze (ab dem 5. November) wiedereinzusetzenden sekundären US-Sanktionen gegen den Iran. Die möglichen, weitreichenden Folgen für Banken bei Verstößen gegen US-Sanktionen sind zumeist bekannt. Es können sich aber auch gravierende Haftungsfolgen aus der neuen EU-Abwehrverordnung ergeben. 

Im sogenannten Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) hat sich der Iran zu einer umfangreichen Begrenzung seiner Urananreicherungen verpflichtet. Im Gegenzug waren bestimmte Sanktionen gegen das Land von der EU und den USA ausgesetzt worden. US-Präsident Donald Trump hatte am 8. Mai 2018 angekündigt, dass die USA aus dem Atomabkommen mit dem Iran aussteigen werde. Die übrigen Parteien des JCPOA haben das bedauert, aber zugleich ihr Festhalten an dem Plan erklärt.

Bei den wiedereingesetzten US-Sanktionen handelt es sich um sogenannte sekundäre Sanktionen, d. h. extraterritoriale Bestimmungen der USA, die sich gegen Nicht-US-Personen richten. Sekundäre Sanktionen betreffen mithin Vorgänge außerhalb der US-Jurisdiktion, die an sich keine zwingenden rechtlichen Vorgaben für Nicht-US-Personen festlegen können. Jedoch soll durch die Androhung bestimmter Folgen erreicht werden, dass Geschäfte mit bestimmten Personen oder in bestimmten Ländern nicht stattfinden. 

Zu den für Banken relevanten Folgen gehört z. B., dass deutsche Banken keine Konten bei US-Korrespondenzbanken mehr unterhalten können, keine Zahlungen über US-Finanzinstitute abwickeln können oder sogar auf die SDN-Liste (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List) gesetzt werden. Letzteres hätte aus US-Sicht zur Folge, dass keine Geschäfte mit der gelisteten Bank betrieben werden dürfen. 

Die erste Stufe der Wiedereinsetzung der US-Sanktionen gegen den Iran ist am 7. August 2018 erfolgt. Sanktioniert werden u. a. Unterstützungsleistungen beim Kauf von US-Dollar Noten durch die iranische Regierung sowie der Handel im Zusammenhang mit dem Automobilsektor.

EU-Abwehrverordnung

Der Iran hat seinen Verbleib im JCPOA davon abhängig gemacht, dass die EU und die anderen involvierten Parteien die wirtschaftlichen Vorteile für den Iran trotz des US-Ausstiegs sicherstellen können. Vor diesem Hintergrund hat die Union die EU-Abwehrverordnung aus dem Jahre 1996 – die europäische Unternehmen vor extraterritorialen Sanktionen der USA gegen Kuba, Iran und Libyen schützen sollte – um den Anwendungsbereich der angekündigten neuen US-Sanktionen erweitert. Die EU-Abwehrverordnung mit ihrem neuen Anwendungsbereich ist zeitgleich mit der ersten Stufe der wiedereingesetzten Sanktionen in Kraft getreten. 

Ihre wesentlichen Bestimmungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

  • Es ist untersagt, den in der Anlage der Verordnung aufgeführten sekundären US-Sanktionen Folge zu leisten. Das Verbot ist dabei, wie auch sonst in den Regelungen der EU-Abwehrverordnung, sehr weit gefasst. Es umfasst aktives Handeln und bewusstes Unterlassen, wie auch ein Handeln von Vertretern oder Vermittlern. Insbesondere darf Aufforderungen ausländischer Gerichte, die auf den relevanten US-Sanktionen beruhen, nicht Folge geleistet werden.
  • Die vom Anwendungsbereich der EU-Abwehrverordnung erfassten Personen haben Anspruch auf Schadenersatz gegen die Person, die ihr infolge der Anwendung der US-Sanktionen Schaden zugefügt hat.
  • Die EU-Abwehrverordnung legt Personen, deren wirtschaftliche und/oder finanzielle Interessen unmittelbar oder mittelbar beeinträchtigt werden, die Pflicht auf, die EU-Kommission binnen 30 Tagen zu informieren. 

Zurückhaltung der Banken gegenüber Iran-Geschäft

Schon vor dem Ausstieg der USA aus dem JCPOA gab es – trotz der Sanktionslockerungen – nur eine äußert verhaltene Position der Banken zum Iran-Geschäft. Es wurden kaum Zahlungstransaktionen aus oder nach Iran abgewickelt, noch wurden Finanzierungen bereitgestellt. Im Wesentlichen konzentrierte sich das Iran-Geschäft auf einige wenige regionale Banken sowie deutsche oder europäische Tochtergesellschaften oder Niederlassungen iranischer Banken. 

Dafür gab es diverse Gründe. Während die sekundären Sanktionen nach dem JCPOA gelockert wurden, blieben die primären US-Sanktionen (für US-Personen geltende Sanktionsbestimmungen) im Wesentlichen weiterhin in Kraft. US-Banken waren daher stets gehindert, Dollar-Zahlungstransaktionen aus einem Iran-Geschäft abzuwickeln. Auch waren nicht sämtliche Personen von der SDN-Liste entfernt worden. Zudem haben viele Banken in der Europäischen Union US-Gesellschafter oder -Investoren. Diese, wie auch die US-Korrespondenzbanken, standen und stehen Iran-Geschäften stets äußerst kritisch gegenüber. Weiterhin mussten deutsche Banken sicherstellen, dass Mitarbeiter mit US-Staatsangehörigkeit oder dauernder Aufenthaltsgenehmigung in den USA bei Transaktionen mit Iran-Bezug nicht eingebunden wurden.

Für deutsche Banken stand daher in der Regel der Compliance-Aufwand zum Zweck der Prüfung, ob ein Iran-Geschäft mit den Primär- oder Sekundärsanktionen im Einklang steht, in keinem Verhältnis zum Geschäftspotenzial. Selbst von Banken mit regionalem Fokus in Deutschland wird heutzutage erwartet, dass sie ihren Kunden Zugang zu Dollar-Zahlungstransaktionen und mithin Zugang zu US-Korrespondenzbanken anbieten.

Viele deutsche Banken haben daher ihren Kunden mitgeteilt, dass sie Zahlungen von iranischen Geschäftspartnern und sogar von deutschen Tochtergesellschaften / Niederlassungen iranischer Banken nicht annehmen würden. Bei begründetem Verdacht, dass der Kunde über sein Konto Iran-Geschäfte abwickelt, machen manche Banken von ihrem ordentlichen Kündigungsrecht Gebrauch und beenden die Geschäftsbeziehung. Die Zurückhaltung der Banken gegenüber dem Iran-Geschäft hat seit der Wiedereinsetzung der US-Sanktionen deutlich zugenommen. Selbst einzelne Banken, die Korrespondenzbeziehungen mit iranischen Banken aufgebaut hatten, ziehen sich zurück.

Dieser Trend wird sich in Anbetracht der weiteren Sanktionen, die ab dem 5. November 2018 angekündigt sind, verschärfen. In dieser zweiten Stufe wird u. a. der iranische Bankensektor einschließlich der iranischen Zentralbank ins Visier genommen. Die im Zuge der Implementierung des JCPOA von der SDN-Liste entfernten iranischen Banken sollen wieder gelistet werden. Insbesondere soll auch SWIFT erfasst werden, um eine Teilnahme der iranischen Banken am internationalen Finanzsystem unmöglich zu machen.

Um diesem Trend entgegenzuwirken hat die EU angekündigt, eine eigene Zweckgesellschaft einzurichten, über die Transaktionen mit dem Iran durchgeführt werden könnten. Die Details hierzu müssen noch ausgearbeitet werden. Es bleibt daher abzuwarten, inwieweit durch eine solche Zweckgesellschaft Zahlungen dauerhaft sichergestellt werden können. Da auch bei einem solchen Konstrukt Geschäftsbanken benötigt werden, die Zahlungen von und zu der Zweckgesellschaft ausführen, könnten sich ähnliche Herausforderungen wie bisher stellen. 

Neue Anforderungen infolge EU-Abwehrverordnung

Die EU-Abwehrverordnung stellt Banken mit Sitz in Deutschland oder anderen EU-Mitgliedsländern vor große Herausforderungen. Die Zurückweisung von Kundenanliegen, Zahlungsaufträge von oder nach Iran oder Aufträge für ein Akkreditiv im Zusammenhang mit einem Iran-Geschäft zu bearbeiten, könnte gegen das in der EU-Abwehrverordnung niedergelegte Verbot, sekundäre US-Sanktionen zu befolgen, verstoßen. Ein Verstoß kann gemäß den Bestimmungen der Außenwirtschaftsverordnung mit einem Ordnungsgeld von bis zu 500.000 Euro geahndet werden. Zudem könnte sich eine Bank ihren Kunden gegenüber schadensersatzpflichtig machen. Ein besonderes Konfliktpotenzial zwischen EU- und US-Recht kann sich bei einem Konsortialkredit ergeben, der von deutschen und US-Banken gewährt wird. Während US-Banken standardmäßig Bestimmungen fordern werden, dass der Kreditnehmer US-Sanktionen einhält, wird eine deutsche Bank angesichts der EU-Abwehrverordnung hiervon absehen wollen.

Zwar bleiben rein unternehmerisch motivierte Entscheidungen gegen das Iran-Geschäft – z. B. aufgrund fehlender erforderlicher Ressourcen, fehlender Kompetenzen und Kenntnisse des Markts oder unzureichender Rentabilität – von der Verordnung unberührt. Vielfach werden Banken jedoch ihre Entscheidung darauf gründen, dass eine mit dem Iran-Geschäft verbundene Compliance-Prüfung, ob diese mit den relevanten US-Sanktionen vereinbar sei, nicht möglich bzw. unrentabel sei. Fraglich ist, ob solche Motive bereits von der EU-Abwehrverordnung erfasst werden. Hierfür könnte sprechen, dass nach der EU-Abwehrverordnung die Prüfung und Befolgung eben jener US-Sanktionen unzulässig ist. Zudem spielt auch hier die sehr umfassende Formulierung der Bestimmungen in der EU-Abwehrverordnung eine Rolle. 

Darüber hinaus kann die unternehmerische Entscheidung auf einer Vielzahl von verschiedenen Erwägungen und einer Bandbreite von Risikofaktoren gründen, wie z. B. Kreditrisiko, Prüfung von Geldwäschebestimmungen, fehlende Rentabilität, aber auch der relevanten US-Sanktionen. Fraglich ist, ob die US-Sanktionen als ein Motiv unter vielen bereits die EU-Abwehrverordnung anwendbar macht.

Im Rahmen der Compliance-Anforderungen, die durch die EU-Abwehrverordnung geschaffen worden sind, ist zudem zu berücksichtigen, dass im Fall einer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen und finanziellen Interessen einer Bank durch die sekundären US-Sanktionen, die Bank eine Pflicht zur Unterrichtung der EU-Kommission binnen 30 Tagen trifft. Mangels bisher kaum bekannter Fälle und näherer Spezifizierung durch die Kommission bleibt unklar, welche Kriterien für eine solche Beeinträchtigung und die entsprechende Informationspflicht gelten. Angesichts der weiten Formulierung der Bestimmung ist derzeit davon auszugehen, dass keine besonders hohen Anforderungen gestellt werden.

Gleiches gilt für die in der EU-Abwehrverordnung niedergelegte Schadenersatzverpflichtung, die die Bank grundsätzlich treffen kann, wenn ihren Kunden infolge der Befolgung von US-Sanktionen durch die Bank ein Schaden entsteht. Die rechtliche Handhabbarkeit dieses Rechtsbehelfs bleibt mangels Präzedenzfall unklar. Allerdings deutet der klare Wortlaut der EU-Abwehrverordnung darauf hin, dass hier ein unmittelbarer Anspruch gewährt wird, sodass die Zurückweisung, Einstellung oder Beendigung von Geschäftsbeziehungen mit Iran-Bezug sorgfältig begründet werden sollte.

Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung

Zwar ist die Möglichkeit eines Antrags an die EU-Kommission zur ausnahmsweisen Befreiung von den Verbotsbestimmungen vorgesehen. Dies setzt jedoch voraus, dass die Interessen der betroffenen Bank oder der EU schwer beschädigt würden. Nach der entsprechenden Durchführungsverordnung2 für die Bewertung solcher Anträge werden unter anderem folgende Kriterien berücksichtigt:

  • eine wahrscheinliche spezifische Gefährdung des geschützten Interesses,
  • das Vorliegen anhängiger behördlicher oder gerichtlicher Ermittlungen gegen den Antragsteller seitens der USA,
  • das Bestehen einer wesentlichen Verbindung zu den USA, z. B. wenn die Bank US-Tochtergesellschaften hat,
  • die Frage, ob der Antragsteller zumutbare Maßnahmen ergreifen könnte, um den Schaden zu vermeiden oder abzumildern, sowie 
  • die nachteiligen Auswirkungen auf die Geschäftstätigkeit, insbesondere ob erhebliche wirtschaftliche Verluste entstünden, beispielsweise ein erhebliches Insolvenzrisiko bestehen könnte.

Diese Kriterien lassen erkennen, dass voraussichtlich ein strenger Maßstab für die Erteilung einer Genehmigung zugrunde gelegt wird. In der Praxis werden in vielen Fällen, insbesondere bei Banken mit wenig US-Geschäft, diese Kriterien nicht erfüllt sein. Gelegentliche Anfragen von Privatkunden, z. B. von Studenten, die Gelder von ihren Eltern aus dem Iran empfangen möchten, oder von kleinen deutschen Unternehmen zur Abwicklung ihrer Iran-Geschäfte werden nicht ohne Weiteres geeignet sein, schwere Schäden oder gar ein erhebliches Insolvenzrisiko zu begründen. Dies insbesondere dann, wenn im konkreten Fall der Bank bisher von den US-Behörden keine Ermittlungen angedroht oder gegen diese anhängig gemacht worden sind.

Fazit

Die EU-Abwehrverordnung stellt Compliance-Abteilungen von deutschen Banken vor neue Herausforderungen. Während das EU-Recht die sekundären US-Sanktionen gegen den Iran nicht anerkennt und deren Befolgung untersagt, sind Banken in der Realität einer globalen, weitgehend US-dominierten Finanzwelt und erheblichen Risiken von Pönalen der USA konfrontiert. Hierbei ist stets zu beachten, dass Urteile aus den USA in Deutschland und den EU-Mitgliedsstaaten grundsätzlich anerkannt werden und vollstreckt werden können, wobei jedoch die EU-Abwehrverordnung die Anerkennung und Vollstreckbarkeit von Entscheidungen, die den relevanten sekundären Sanktionen Wirksamkeit verleihen, untersagt.

Andererseits sind Banken im Fall der Beachtung von extraterritorialem US-Recht neben der möglichen Festsetzung von Ordnungsgeldern dem Risiko von Schadenersatzansprüchen ihrer Kunden, aber auch anderer Geschäftspartner (einschließlich anderer Banken, wie z.B. Tochtergesellschaften iranischer Banken) ausgesetzt. Mangels bisheriger praktischer Anwendung der EU-Abwehrverordnung sind viele Details noch offen. Dies betrifft etwa die Frage, in welchen konkreten Fällen eine Ausnahmegenehmigung zur Befreiung von den Verpflichtungen erlangt werden kann, und wann Informationspflichten der Bank gegenüber der EU-Kommission greifen. Umso mehr ist in jedem relevanten Einzelfall die sorgfältige Beachtung der EU-Bestimmungen und Beobachtung der weiteren Entwicklung angeraten.

Autoren:
Dr. Ahmad Khonsari
ist Partner und leitet die Iran-Praxisgruppe der Kanzlei Watson Farley & Williams (Hamburg und München). Er ist spezialisiert auf Gesellschaftsrecht, Mergers & Acquisitions und grenzüberschreitende Joint Ventures. 
Stefan Hoffmann ist Partner in der gleichen Kanzlei, er ist spezialisiert auf Konfliktlösung und Schiedsgerichtverfahren sowie internationale Sanktions- und Vollstreckungsprozesse.

1Commission Delegated Regulation (EU) 2018/1100 of 6 June 2018 amending the Annex to Council Regulation (EC) No 2271/96 of 22 November 1996 protecting against the effects of extra-territorial application of legislation adopted by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom. Vgl. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?toc=OJ%3AL%3A2018%3A199I%3ATOC&uri=uriserv%3AOJ.LI.2018.199.01.0001.01.ENG und https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A31996R2271.

2Commission Implementing Regulation (EU) 2018/1101 of 3 August 2018, vgl. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1101&from=EN.

Bildquelle: studiocasper | istockphoto.com


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